将显著增强各方参与信心,PPP再迎政策红利

作者:mg娱乐游戏4355

事件:2017年7月21日,财政部PPP中心网站发布由国务院法制办、国家发改委和财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“PPP条例”),公开征求意见截止日期2017年8月22日。

事项:国务院法制办会同国家发展改革委、财政部起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,现公开征求意见。

PPP 统领性条例征求意见稿出台,改变“政出多门”局面,为推广PPP模式提供根本的法律保障。

本期投资提示:

    PPP立法获重大突破,行业迎来统一标准。我国PPP主管部门主要有发改委和财政部,两者分别出台了《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》和《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,但是内容存在交叉且有冲突。2016年7月7日国务院法制办提出应统筹两部门意见,推进单一法案的立法工作,为推广PPP模式提供根本的法律保障,并采取先条例后立法的稳妥做法。目前,PPP条例进入公开征求意见阶段,8月22日征求意见结束,再上人大常委会审议表决即可成为正式实施。PPP条例的出台意味着PPP立法获得重大突破,PPP行业有望迎来统一标准,解决了政出多门,政策“打架”等问题。

    PPP立法工作迈出重要一步,行业有望迎来发展新阶段。2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快PPP立法工作进度,国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目,此次征求意见稿的出台标志着PPP立法工作取得重要突破。2014年以来,PPP模式快速推广,取得明显成效,但也面临着诸多问题,如相关政策“政出多门”,部分存在冲突,效力层级低,缺乏纲领性的高位阶法律文件;社会资本顾虑多,特别是民营资本参与度低;合作项目有泛化倾向,操作不规范等。此次合作条例如后续正式出台,将显著提升现有PPP政策环境的确定性、权威性与可预见性,从更高层次的法律文件约束政府权力从而增强政府信用,将有助于增强社会资本参与PPP项目信心,减少相关部门“各自为政”的现象,使得政府与社会资本等各参与方有法可依有章可循,将推动PPP行业进入崭新的发展阶段。

    自从2014 年以来, PPP 项目受到政府力推,得到快速发展,但相关的法律制度并不完善。目前PPP 领域规范性文件多为部门规章,由国家发改委、财政部会同其他相关部委出台,受部门职权限制,不少问题难以在部委层面解决,且两部门的管理权限划分也存在不明晰之处:如此前财政部研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,国家发改委牵头起草《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》。

    7月21日,国务院法制办发布关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》公开征求意见的通知。征求意见稿分为总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任、附则七章,其中法律责任的规定为PPP项目的实施提供更有力的保障l这次《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》出台,是国务院法制办制定的专门行政法规,是PPP立法的一个重要突破,意义是为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作,保障公共利益和社会资本方的合法权益,提高公共服务供给的质量和效率,促进经济社会持续健康发展。征求意见稿关于合作项目实施的规定体现了两个导向:一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议,特别是严格约束政府行为,着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧l强化绩效管理,杜绝承诺固定回报。征求意见的第十七条和第十八条规定,合作项目协议中应当约定,社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失。强化绩效管理对于提高基础设施的运行效率有重要意义。

    PPP条例助力行业规范发展,无序快增时代结束。PPP条例规定只有符合以下“三个条件”:政府负有责任+需求长期稳定+适合社会资本的基础设施和公共服务项目才能适合PPP模式,PPP项目实施方案应当经本级人民政府审核同意,涉及约定的财政支出事项应当足额纳入年度预算,合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响,社会资本通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益。我们认为“三大条件”、全额财政预算、债务终生制等规定将终结PPP野蛮增长时代,“伪PPP项目”将被剔除,PPP将进入规范发展时代。

    条例强调守信践诺、严格履行协议,明确争议解决途径,将有助于消除社会资本的后顾之忧。征求意见稿在规定政府和社会资本方应当守信践诺,全面履行合作项目协议约定的义务(第二十条)的同时,针对实践中社会资本方普遍担心的合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题,明确规定:合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响(第二十条第二款);对合作项目协议中约定的财政支出事项,应当足额纳入年度预算,按照规定程序批准后,及时支付资金(第二十一条)等。同时规定对不履行承诺,不按照约定支付资金的政府及有关部门,由其上一级机关责令改正;情节严重的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。除此之外,条例征求意见稿在第五章单独列出争议解决途径,明确项目协议履行发生的争议,可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这些规定都将起到严格约束政府行为、保障社会资本权益的作用,有利于消除社会资本参与PPP的后顾之忧。

    关于管理机制:此次征求意见稿规定,国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督; 政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院有关部门共同制定;为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调,在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上,征求意见稿规定:国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制,及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

    强化政府守信,保障社会资本利益。征求意见的第二十条规定,政府和社会资本方应当守信践诺。合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。第四十条规定,因合作项目协议履行发生的争议,可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这两条明确PPP项目应当严格遵照合同条款执行,不受政府换届等影响,对于提高社会资本参与信心有重要作用。

    PPP争端机制初步建立,社会资本退出机制明确。PPP条例建立了争端解决机制,合作项目协议履行发生争议应当协商解决,协商达成一致意见应签订补充协议;如果合作项目协议中的专业技术问题发生争议的,协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。若协议双方不能达成一致意见,可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。如果社会资本政府有关部门作出与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为侵害了其合法权益,可依法提起行政复议或行政诉讼。同时,PPP条例规定社会资本退出机制,明确建设期社会资本不能退出,运营期在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下,经主管部门同意可以退出。

    近期PPP政策支持力度持续加强。近期,国常会强调要拿出更多优质资产,通过PPP模式引入各类投资,回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,实现良性循环。发改委外发1266号文要求加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产,同时要求各地推荐3-5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产项目遴选示范、加以推广。财政部等4部委联合发文要求政府参与的污水、垃圾处理全面实施PPP模式。财政部55号文大力推广PPP资产证券化,项目投资人可实现资本金快速周转,提高现有资本金规模下的项目承接规模。系列PPP政策频出充分表明决策层对PPP模式的支持态度,将增强社会各界对PPP未来持续快速发展的信心。

    2016 年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)立法工作进度,国务院2017 年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。我们认为此次征求意见稿由国务院法制办牵头,发改委、财政部共同参与起草,标志着单一法案的立法工作加速推进,将为推广PPP 模式提供根本的法律保障。

    纳入财政预算,保障资金支付。征求意见的第二十一条规定,对合作项目协议中约定的财政支出事项,应当足额纳入年度预算,按照规定程序批准后,及时支付资金。再次明确PPP项目需足额纳入地方财政预算。

    投资建议:PPP投资逻辑未变,积极配置业绩超预期标的。PPP核心逻辑:政策牛+模式牛+业绩牛,PPP条例公开征求意见将为行业规范发展提供政策支持和制度保障,政策红利持续释放。目前,PPP在库项目已经达到16.4万亿元,落地率35.2%,相关上市公司充分受益PPP模式全面推广,订单成倍增长,业绩加速释放。在当前时点下,我们建议积极关注业绩超预期的PPP标的:(1)订单成倍增长带来的业绩高弹性,重点推荐蒙草生态;(2)业务结构的优化带来盈利能力的提高,重点推荐安徽水利。同时,建议积极关注东方园林、铁汉生态等行业龙头,岭南园林、文科园林等“园林+”标的,云投生态和美尚生态等超跌公司。

    上半年PPP行业成交高增长,龙头公司订单业绩强劲。根据龙元明城公布数据,1-6月全国PPP累计成交金额15975亿元,同比增长52%,PPP订单快速落地。2017年上半年,龙元建设/铁汉生态/东方园林新签PPP订单分别同比增长140.21%/ 146.87%/ 88.30%,趋势强劲,全年有望翻倍增长。中期业绩方面龙头公司也普遍大幅增长,如龙元建设预增70%-80%,铁汉生态预增30%-60%,东方园林预增30%-60%,岭南园林中期业绩快报披露增长91.19%,蒙草生态预增210%-240%等,全年业绩高增长预期明确。

    制定PPP 模式项目指导目录,避免合作项目范围泛化,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。

    社会资本应长期持有项目公司股权,保障项目正常运行。第二十六条规定,合作项目建设期内,社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。这条是对社会资本的约束,不能转让股权,但依然可以通过资产证券化的方式加速资金周转。

    投资建议:重点推荐龙元建设(半年报预增70%-80%,目前估值仅17年20倍PE)、东方园林(PPP园林龙头,战略布局全域旅游,业绩高增长趋势明确,15亿员工持计划实施完毕,大股东亲属新近增持2.68亿元股票,当前17年仅22倍PE)、铁汉生态(9亿元二期员工持股已完成,公告筹划新一轮股权激励计划,剔除去年中期4497万元股权激励费用冲回,今年中期预增业绩实际同比增长74%-114%,当前17年仅22倍PE)、岭南园林(中期业绩快报披露同比增长91.19%)。此外,基建设计龙头在前期订单高增长逐渐向业绩转化、PPP市场逐渐打开之际,还重点推荐苏交科、中设集团。

    之前有地方政府把PPP 合作范围泛化,假借PPP 搞变相融资,政府回购、明股实债等问题突出,这既影响了PPP 模式的规范推广,也增加了地方政府的债务风险和隐患。此次为了加强规范引导,避免政府和社会资本合作模式泛化,征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件:

    PPP下半年或迎来超额收益阶段:历史上看,基建板块获得超额收益的充分条件是流动性边际改善,叠加财政刺激加大。今年以来严控地方政府债务增量,地方政府融资渠道受限,必然转向更加依赖PPP,对PPP的落地构成利好,虽然此前金融机构受一系列监管新规影响,对PPP融资有阶段性放缓,但PPP是政策支持方向,我们研究发现当前PPP融资已经正常化。重点推荐铁汉生态、东方园林、美尚生态、葛洲坝等。

    风险提示:PPP立法进度不及预期风险,PPP项目落地及执行不达预期风险,政策执行不达预期风险。

    ① 政府负有提供责任;②需求长期稳定;③适宜由社会资本方承担;并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录,并适时调整。

    严格规范合作项目的实施,防范风险,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。为了实现政府和社会资本方的风险共担,征求意见稿中指出政府不得承诺回购社会资本方本金,不得提供融资担保,不得承诺最低收益等,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。

    除法律、行政法规另有规定外,合作项目的期限一般不低于10 年,最长不超过30 年(第十六条);

    合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失,不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保(第十八条)。

    规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途,规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动(第十四条第二款);

    合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途,禁止以上述资产为他人提供担保(第十九条);

    社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权,合作项目运营期内,在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下,经政府实施机构报本级人民政府同意,社会资本方可以转让其持有的项目公司股权(第二十六条)。

    规范合作项目协议的变更和提前终止:规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容,确需变更的应当由协议双方协商一致,并公示变更事由及内容,经本级人民政府批准后签订补充协议;变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的,应当先经相关部门审核同意并履行规定程序(第二十五条);出现合作项目协议约定的提前终止协议情形,或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的,可以提前终止合作项目协议(第二十七条第一款)。

    规范项目资产的移交:规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的,政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定,对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估;因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的,应当根据合作项目协议约定,相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿(第二十八条)

    我们认为:①从今年出台的关于PPP 的系列政策来看, PPP 是国家鼓励资金进入的重要领域,长期看不会出现流动性缺乏的问题; ②结合国信宏观固收小组的判断,目前利率水平已经处于相对高位,未来预期将会逐渐改善; ③上市公司PPP 订单增速快,上市公司业绩兑现确定性仍较强;④上市公司订单优质,入库率高,行业规范有利于订单进一步集中。

    相比于其他公司,上市公司的融资渠道更多,融资成本较低。PPP 项目的立法和规范会使项目落定和获取,会更向着融资能力强、综合技术水平高(利润率高)龙头集中。我们维持此前观点,今年仍是PPP 业绩兑现大年,推荐龙头:北控水务、碧水源、东方园林、中金环境。

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